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Articles

Jul

08

2011

Troisième réunion du Comité de Pilotage: d’autres grandes évolutions juridiques encore nécessaires

L’intervention des experts pour l’évaluation de la réforme foncière vient de s’achever. Les principaux éléments ressortis des diagnostics et les principales recommandations ont été restitués et mis en débat aux membres du Comité de Pilotage, constitué de représentants de l’administration foncière, des partenaires techniques et financiers gouvernementaux et non – gouvernementaux et de l’organisation de la société civile œuvrant sur le foncier. L’évaluation a principalement ressorti qu’il existe une grande hétérogénéité concernant l’appropriation de la réforme allant de la réussite d’implantation des guichets fonciers communaux jusqu’au ralentissement de leurs activités voire la fermeture de certains de ces dispositifs. Au niveau des services fonciers, un constat global a été fait que le projet d’informatisation a connu plusieurs contraintes et n’est pas toujours fonctionnel et effectif cinq années après le démarrage de la réforme.

 

Une législation cohérente appliquée et diffusée à la base de la sécurité foncière

 

Un des principaux constats de l’évaluation a été que plusieurs formes d’insécurités foncières sont encore présentes au niveau local, en particulier au niveau des paysans. Ont été notamment cités les problèmes de superposition de statuts juridiques des terrains, de formalisation des successions, de squatterisation et de réapparition d’anciens propriétaires qui ne se sont pas manifestés depuis des décennies, d’attribution de nouveaux droits formalisés sur des terrains déjà valorisés par d’autres, mais également les problèmes de métayage, une forme de valorisation qui n’est pas légalement autorisée quoique généralisée dans plusieurs Communes. Il a été également constaté que peu de citoyens disposent de documents formels qui attestent de leur droit sur leurs terrains que ce soit en termes de mise à jour ou d’acquisition originelle de ces documents. Cette situation trouve ses principales causes dans l’existence de plusieurs législations, certaines depuis l’époque post – indépendance, qui ne présentent pas forcément de cohérence dans leurs contenus. Les conséquences, à part la récurrence des conflits sociaux et la précarité de la sécurité foncière, sont aussi économiques dont les coûts d’instruction des litiges fonciers au niveau des tribunaux, la prolifération des cas de corruption, et un découragement de la propension à l’investissement aussi bien dans les zones urbaines que rurales. Si les nouveaux textes fonciers ont le mérite d’apporter des concepts révolutionnaires dans le paysage juridico – foncier Malagasy comme la suppression du principe de domanialité, la reconnaissance de l’occupation de fait comme une présomption de propriété, la création de nouvelles compétences pour la gestion foncière pour les maires, leur vulgarisation et leur mise à disposition pour les différents acteurs ciblés par la réforme, allant du simple citoyen aux magistrats des tribunaux, en passant par les autorités communales connaît encore une grande lacune. L’application et l’ancrage juridique réels de la réforme ne sont donc pas encore effectifs dans toutes les régions. Par ailleurs, la réforme fait face à d’énormes enjeux juridiques portant sur les propriétés à l’abandon, les occupations sur les domaines privés de l’Etat, les statuts spécifiques qui gèlent les possibilités d’appropriation privative alors que les objectifs initiaux de ces aménagements ont été délaissés depuis longtemps. L’accès à la reconnaissance formelle des droits ne pourrait pas être équitable pour tous les ménages vu que pour l’instant quelques 400 Communes sur les 1500 disposent de guichets fonciers, essentiellement appuyés par des bailleurs de fonds internationaux.

 

Le porte – greffe et le greffon ou la compatibilité créant l’appropriation 

 

Que ce soit dans le cadre de la modernisation des services fonciers que dans la mise en place des guichets fonciers, il a été constaté que les interventions n’ont pas toujours tenu compte de l’adaptabilité des dispositifs et de la capacité d’accueil des services ou des Communes. Si des moyens financiers importants ont été injectés dans la modernisation des services fonciers, il s’avère que la répartition des coûts a davantage priorisé l’achat de matériels plutôt que la formation des personnes qui allaient utiliser ces équipements. Rappelons en effet que l’informatisation des services déconcentrés introduit l’utilisation d’un nouveau Logiciel MLM avec des matériels informatiques et des technologies modernes (ordinateurs, scanners, réseau Intranet et internet). Cependant, les agents qui sont appelés à manipuler ces matériels ne présentent pas toujours la faculté adaptative pour s’approprier de ces technologies nouvelles. Il a été par exemple cité que plus de la moitié des agents formés au niveau d’Antananarivo ont plus de 50 ans. Par ailleurs, l’âge, la disponibilité des agents et leur habitude à travailler selon les procédures anciennes constituent souvent des contraintes pour une formation effective. Le plan de formation à mettre en place ne serait donc pas efficace que s’il est accompagné d’un plan de relève et de rajeunissement du personnel et une stratégie de formation continue. A ce sujet, l’administration a démontré sa volonté à prendre en main les activités de modernisation par le nouveau recrutement de quatre agents informatiques. D’autres contraintes d’ordre technique, notamment l’absence d’électrification et de réseau dans certains services, la faible capacité des machines et leur vulnérabilité aux virus, ont fait que seul Antananarivo dispose pour l’instant de l’ensemble technologique pour l’informatisation des données foncières. Au final, le flou autour des stratégies politiques et opérationnelles concernant l’informatisation ou la dématérialisation des données foncières fait que les agents sont obligés de refaire deux fois le même travail, une fois en version papier et une seconde fois en mettant à jour la version numérique.

Au niveau des guichets fonciers, si l’initiative pour implanter des services de proximité pouvant délivrer des documents de propriété dans des délais et des coûts moindres a été unanimement bien accueillie par les populations locales, les constats sur l’hétérogénéité de l’appropriation par les dirigeants communaux confirment une fois de plus l’importance de la préparation de l’institution d’accueil avant l’implantation, à l’image d’un porte – greffe. La logique de projet adoptée par certains opérateurs et bailleurs de fonds, basée sur la production massive de documents fonciers dans des temps courts à la manière d’une usine, et sans insister suffisamment sur l’assise d’une gouvernance locale pérenne et efficace, explique souvent le manque d’appropriation par les autorités communales. Certains maires ont réussi le pari de la compétence locale et affichent des performances allant de la stabilité en termes de délivrance de certificats fonciers à la capacité à supporter les dépenses liées à son fonctionnement. Le lien a pu être établi que les Communes qui ont bénéficié d’un temps suffisant de maturation et de formation, et les guichets qui ont été créés suite à la demande de la Commune sont ceux qui affichent une bonne appropriation.

 

Passer de la logique de projet à une implication institutionnelle effective

 

L’assise d’une véritable gouvernance communale et l’implication des services fonciers dans le processus d’accompagnement pour leur modernisation figuraient déjà comme des éléments essentiels à considérer pour les recommandations. Il ne faudrait plus se cantonner dans des logiques de projet consistant à établir des objectifs chiffrés en termes de certificats fonciers ou de titres fonciers délivrés mais davantage insister sur l’aspect de renforcement institutionnel et établir les visions sur le long terme. En effet, de nombreux guichets se retrouvent actuellement en phase critiques, due au faible nombre de demandes mais aussi du fait des problèmes de financement. Le manque de sensibilisation et de vision de développement des communes sont fréquemment pointés du doigt, alors que des réalités justifient ces faits. En effet, la plupart des guichets fonciers ont été implantés suite à l’initiative des bailleurs, et suite au départ de ces derniers, la plupart d’entre eux sont en difficulté à l’heure actuelle, certains ont même fermé leurs portes (environ 15 guichets depuis la crise en 2009). Cependant, il apparait que les guichets qui se sont créés de leur propre initiative ont non seulement réussi à passer outre la crise, mais continuent leurs activités de manière constante. Par conséquent, il apparait que l’appropriation au niveau communal est difficile pour la plupart des guichets financés par les bailleurs, qui se présentent en quelque sorte comme un greffon rejeté. La principale cause vient du cloisonnement et de la considération du guichet comme une superstructure indépendante au niveau de la Commune, sans que la collectivité réceptrice n’ait été appuyée sur les questions de gouvernance. Les maires auront du mal à rentabiliser, et même viabiliser les guichets s’ils n’ont aucune notion de gouvernance locale et de gestion budgétaire. Des compétences qui les aideront à rechercher les meilleures manières de pérenniser les guichets par la même occasion et de considérer ce service comme un service communal à part entière. Le manque de préparation des Communes, le parachutage de leur sélection par les opérateurs sans consultation préalable pour la mise en place des guichets, ainsi que les lacunes dans la conduite de diagnostic socio-foncier ont fortement affecté l’appropriation par les dirigeants locaux.

 

Nouvelles réflexions sur des grandes innovations juridiques

 

Les préconisations de l’évaluation telle que l’expert principal les a formulées se construisent autour de quelques grands axes, notamment la nécessité de nettoyage, de compilation en un code et la mise en cohérence des textes fonciers. Des grandes innovations juridiques sont aussi été mises en débat comme la révision du caractère irréversible du titre foncier. Cette mesure permettrait de faire basculer en propriété certifiable les anciens terrains titrés sur lesquels des occupants ont mis en valeur pendant plus de trente ans sans que les vrais propriétaires ou leurs descendants ne se soient manifestés. En accompagnement à cette disposition, a été proposée l’annulation des possibilités de recours pour ces occupations longues et paisibles, par les anciens propriétaires qui ne sont pas manifestés sur une durée de trente ans (comprenant l’Etat en tant que propriétaire des domaines privés). Ces dispositions pourraient désengorger les tribunaux des litiges fonciers liés à la réapparition tardive d’anciens propriétaires sur des parcelles déjà occupées et mises en valeur. Par ailleurs, la question des statuts spécifiques comme les Aires de mise en valeur rurale, les réserves indigènes, les terrains titrés au nom d’anciens colons qui sont partis, les opérations cadastrales inachevées, les périmètres de colonisation, sur lesquels les occupants actuels sont considérés comme des squatteurs en sursis de déguerpissement à tout instant, pourrait trouver une voie de résolution. Une des recommandations était allée dans le sens d’autoriser légalement le métayage, interdit depuis la loi de 1974, et de les accompagner par l’établissement de contrat clair et transparent entre le métayer et le propriétaire. Ces contrats ont comme rôle de sécuriser le propriétaire et de stabiliser le métayer qui pourra apporter plus d’investissement agricole.

Les recommandations pour les guichets fonciers convergent vers la promotion d’une décentralisation effective et de l’instauration d’une gouvernance communale. L’extension des rôles du guichet foncier  a été proposée pour qu’ils s’occupent aussi d’autres fonctions comme la fiscalité foncière, l’aménagement du territoire, l’enregistrement des actes de transaction. Concernant ce dernier, il a été soulevé que l’enregistrement des actes portant sur les terrains certifiés pourraient être sujet à des contraintes qui démotiveraient les acquéreurs s’ils doivent encore passer par les centres fiscaux ou leurs délégués d’arrondissement. La proximité du guichet constituant déjà un atout considérable, on pourrait soumettre à des études plus approfondies la faisabilité du transfert de la compétence pour l’authentification des actes à des agents de la Commune. D’une manière générale, la mise en place des guichets devrait répondre à une demande locale des Communes, suivie d’une étude de faisabilité et de viabilité qui tiendra compte notamment des capacités techniques et financières de la Commune. La mise en place de ces guichets serait précédée d’un renforcement de capacité des agents et dirigeants communaux. Dans ce sens, il est à signaler que le MATD prévoit de créer un Institut National de la Décentralisation et du Développement Local (INDDL) qui aura entre autres pour vocation de former les fonctionnaires territoriaux.

 

Une meilleure gestion des terrains de l’Etat

 

Par ailleurs, une partie des recommandations de l’évaluateur ont suggéré la valorisation et la gestion active de la propriété titrée de l’Etat. Le constat fait est que l’Etat est un propriétaire qui ne tire pas grand bénéfice de son patrimoine qui est soit occupé par des tiers, soit dédié à des infrastructures publiques. Il a même été constaté que l’Etat ne dispose pas de l’ensemble des informations sur ses propriétés et qu’un recensement est encore nécessaire. Les préconisations étaient donc orientées vers la valorisation par la vente et la mise en location des terrains privés de l’Etat, suivant des enchères publiques au plus offrant et suivant des procédures transparentes. Pour des raisons d’équité sociale, certaines terrains sont déjà fortement occupés par des ménages qui s’y sont installés depuis des années, des catégories de terrains seront sélectionnées pour ces ventes. Par ailleurs, des cahiers de charges imposant à l’acquéreur certaines clauses sociales devraient accompagner ces ventes ou locations. La question sur la gestion des fonds collectés des ventes par un organisme étatique, paraétatique ou privée se pose entre autres, pour qu’il y ait gestion efficace.

 

La pérennisation par un Fonds National Foncier

 

Les actions de modernisation ne peuvent être effectives que si elles sont accompagnées de restructuration réelle des fonctions au niveau des services fonciers. Par ailleurs, il faut mettre en place une stratégie d’ensemble et à long terme concernant l’informatisation des données qui se font pour l’instant dans un cadre ponctuel d’intervention des bailleurs de fonds au niveau de zones particulières sans couvrir le territoire national. Ces actions ne devraient pas toujours dépendre de l’intervention extérieure mais une source d’auto – financement propre par l’Etat devrait se relayer pour assurer la pérennisation financière des actions. Des études sont donc actuellement menées par la MATD et le programme national foncier pour proposer des pistes pour l’alimentation de ce FNF.

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