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Articles

Mai

25

2011

Evaluation de la réforme foncière à Madagascar

En 2005, suite aux constats de la faible capacité des services fonciers à écouler les demandes en souffrance accumulées depuis plusieurs décennies, le Gouvernement Malagasy a adopté une nouvelle politique de réforme foncière dans l’objectif de mettre en place des services capables de satisfaire les demandeurs en sécurisation foncière formelle et d’améliorer l’accès des usagers aux documents attestant des droits de propriété dans des délais et des coûts réduits..  Après cinq années de mise en œuvre, le Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation et le Programme National Foncier entament le bilan de cette réforme afin d’apprécier dans quelles mesures les actions engagées ont contribué à instaurer des améliorations dans la sécurisation formelle des droits de propriété et pouvoir réajuster les stratégies pour la suite de la réforme si les conclusions attestent de sa pertinence.

 

Un défi pour répondre à une demande massive de sécurisation

 

400.000 demandes en souffrance, un rythme moyen de délivrance de 1.000 titres par an un coût moyen d’environ 500 USD et un délai moyen de 6 ans, et surtout une prévalence élevée des litiges fonciers au niveau des tribunaux, tels ont été les constats de départ lorsque la réforme foncière a été engagée.

 

Parmi les causes à l’origine de cette crise foncière : un système foncier juridiquement hérité du système Torrens basé sur le rôle centralisateur de l’Etat dans la gestion foncière et domaniale, alors que les moyens humains, financiers et matériels n’arrivent pas à assumer pleinement cette fonction. La vétusté du système d’archivage entraînant la détérioration des documents fonciers, le manque de personnel et de matériels, et la lourdeur des procédures entraînent une lenteur du traitement des demandes et une accumulation considérable des dossiers en instance.

 

Les stratégies de la réforme se sont donc orientées vers l’amélioration et le renforcement de ces services fonciers, ainsi que vers la création de nouvelles compétences en matière foncière qui pourront assurer la gestion foncière au même titre que les services fonciers. Quatre axes d’intervention ont ainsi été développés : (i) la modernisation des services fonciers qui sous – entend l’informatisation des données foncières et la restructuration des fonctions domaniales et topographiques ; (ii) la décentralisation de la gestion foncière qui attribue une nouvelle compétence aux Communes pour la certification foncière des parcelles qui sont déjà occupées ou exploitées mais qui ne sont pas encore immatriculées ou cadastrées (appelées les propriétés privées non – titrées) ; (iii) la rénovation de la règlementation foncières et des textes juridiques et (iv) la mise en place d’une formation adaptée en matière foncière pour gérer les nouvelles compétences créées.

 

La volonté politique de l’Etat malagasy pour améliorer l’accès des usagers et demandeurs à la formalisation des droits de propriété a été appuyée par les partenaires techniques et financiers. Il est à citer entre autres le projet Millenium Challenge Account (le MCA), le Fonds International pour le Développement Agricole (FIDA), l’Agence Française pour le Développement (AFD), l’Union Européenne, la Food and Agriculture Organization (FAO), la Banque Mondiale à travers les projets PE 3 et BVPI, l’Intercoopération Suisse – Programme SAHA ainsi que des projets régionaux et locaux financés par l’ICCO, l’ILC, etc.

 

2011 : année charnière pour engager une évaluation

 

Une évaluation de la première phase de la réforme a déjà été prévue depuis son initiation en 2005. Toutefois, pour des raisons techniques et financières, cette évaluation n’a pu être concrétisée qu’en 2011. Par ailleurs, les évènements politiques de 2008 – 2009 qui ont provoqué le retrait anticipé des plusieurs partenaires techniques et financiers qui ont appuyé la réforme foncière, et qui a entraîné le ralentissement ou la cessation de la mise en œuvre technique des activités a paradoxalement instauré une opportunité propice à une réflexion de fond sur la poursuite de la réforme foncière.

 

D’autre part, la période de prévue pour les financements internationaux qui ont continué à appuyer le Programme National Foncier s’arrêtera en décembre 2011. Ainsi, après plus de 400 Guichets Fonciers mis en place, plus de 60.000 Certificats fonciers délivrés, une vingtaine de services fonciers appuyés dans le cadre de la modernisation, et une trentaine de millions d’Euros investis dans la réforme, il convient de faire le bilan.

 

Ce bilan servira à faire le point sur la pertinence des objectifs et l’adéquation des démarches adoptées pour mettre en œuvre la réforme.  Par ailleurs, l’évaluation servira à capitaliser les acquis, tirer les enseignements, et s’ouvrir sur les perspectives de la suite éventuelle de la réforme foncière, appelée l’acte 2. Les différentes recommandations issues de cette évaluation porteront sur plusieurs questions importantes, notamment « quel objectif pour la suite de la réforme ? Quelle démarche technique et construction institutionnelle pour sa mise en œuvre, tant au niveau central que régional ? Quelles modalités pour son financement et sa pérennisation ? ».  

 

Le pilotage de l’ évaluation confié à l’Observatoire du Foncier

 

La conduite de l’évaluation est pilotée par l’Observatoire du Foncier (OF), structure de production d’informations et d’appui aux décisions stratégiques autour de la conception et de l’évaluation des politiques et systèmes fonciers à Madagascar. L’OF, maître d’ouvrage délégué de l’évaluation, est rattaché au Secrétariat Général du Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la décentralisation et a pour mission d’appuyer le ministère et les institutions en charge du foncier d’ajuster les politiques, stratégies opérationnelles et d’évaluer leurs impacts.

 

Un Comité de Pilotage, composé de l’administration foncière, d’institutions ministérielles, la plateforme de la société civile intervenant sur le foncier, des partenaires techniques et financiers, des projets intervenant sur la sécurisation foncière. Ce comité veille à l’institutionnalisation de l’étude pour que la démarche et les résultats soient appropriés et que les domaines d’intérêt et les grandes questions qui intéressent ses institutions soient pris en compte. De même, le comité suit le respect du calendrier, facilite les composantes de l’évaluation et contribue à la relecture critique des rapports.

 

L’évaluation de la réforme, visant à apprécier dans quelles mesures les actions menées ont contribué à améliorer l’accès des demandeurs à la sécurisation formelle des droits, portera sur deux aspects : l’évaluation conceptuelle et pratique du  processus de mise en œuvre et l’évaluation des résultats (nombre de documents, coûts, délais, mais aussi qualité des services, appropriation et pérennité des institutions). Une première phase consistera à mener un diagnostic qui va porter sur les aspects technique, juridique, institutionnel, économique et social. Le diagnostic mené par les experts sera complété par une consultation publique au niveau des acteurs locaux par la tenue d’ateliers régionaux au cours desquels seront collectées leurs appréciations concernant la mise en œuvre de la réforme ainsi que leurs propositions concernant ce qui devrait être tenu en compte pour la suite.  A l’issue de cette phase de diagnostic, une seconde phase proposera une série de recommandations pour la suite ou le réajustement de la mise en œuvre de la réforme.   

 

Un atelier ou forum national sera organisé pour restituer les résultats de l’évaluation, les principales recommandations, et servira pour consulter l’avis des différentes institutions centrales et régionales concernant ces recommandations. Ce forum national servira de précurseur pour la conception de l’acte 2.

 

Compte tenu de la complexité de l’évaluation, plusieurs experts internationaux et nationaux, coordonné par un Chef de Mission international se relaieront pour conduire l’évaluation.  La mise à disposition des experts internationaux a été rendue possible grâce à la contribution de plusieurs partenaires techniques et financiers, à citer l’AFD, le SCAC, le Ministère de l’Agriculture malagasy, le FIDA, l’Intercoopération Suisse à travers le Programme SAHA, la FAO, le Conseil Supérieur du Notariat français.

 

Une évaluation en pleine progression

 

Suite à la première réunion de lancement par le Comité de pilotage le 16 février 2011, plusieurs interventions dans le cadre de l’évaluation ont déjà été réalisées. Au mois d’avril, une intervention des experts juristes du Conseil Supérieur du Notariat dans le cadre de l’évaluation juridique a été axée sur l’analyse de la cohérence des textes fonciers actuels entre eux, avec les autres textes sectoriels et avec les réalités de terrain. Au mois de mai, une mission effectuée par quatre experts mis à disposition par la FAO et le FIDA s’est focalisée sur la partie institutionnelle, économique et technique, et a abordé entre autres à analyser la construction institutionnelle, la cohérence et la synergie entre les institutions concernées par la mise en œuvre de la réforme notamment la complémentarité ou les empiètements des compétences.

 

Un pool d’experts nationaux, appuyés par l’Intercoopération Suisse – Programme SAHA a plus axé son intervention sur l’analyse de la décentralisation de la gestion foncière et l’aspect gouvernance communale. L’évaluation de cette composante a été alimentée par des visites faites au niveau d’une vingtaine de Guichets fonciers communaux répartis dans différentes régions. La question principale étant quelle appropriation et maîtrise des dispositifs de gestion foncière décentralisée par les Communes. L’évaluation de la décentralisation de la gestion foncière étant liée aux compétences des services fonciers déconcentrés à appuyer techniquement et à échanger les informations, une grande composante de l’évaluation a porté sur les aspects de modernisation, d’informatisation et de formation des agents des services fonciers. Des observations sur terrain ont ainsi été menées au niveau des circonscriptions foncières d’Ambatolampy, Antsirabe, Miarinarivo, Fénérive – Est, Ambatondrazaka, Tsiroanomandidy, Antananarivo, et Morondava. Au – delà des aspects techniques des investigations, les coûts et délais moyens  pour la délivrance de titres fonciers ainsi que la satisfaction des usagers seront analysés.

 

Pour le mois de juin, la tenue de quatre ateliers régionaux est prévue dans les régions du Menabe, Alaotra – Mangoro, Analanjirofo et Centrale (incluant Analamanga, Bongolava, Vakinankaratra et Itasy). Ces ateliers verront la participation des représentants des usagers des guichets et services fonciers, des autorités communales et traditionnelles, des associations ou organisations paysannes, des agents des services fonciers et d’autres, et d’autres acteurs locaux qui pourraient être concernés par les questions foncières. A la suite de ces diagnostics, des restitutions seront réalisées auprès du Comité de Pilotage.

 

 

Dates à retenir :

  • Ateliers régionaux :

-          Alaotra – Mangoro : vendredi 10 juin 2011 à Ambatondrazaka

-          Menabe : jeudi 16 juin à Morondava

-          Analanjirofo : vendredi 17 juin à Fénérive Est

-          Antananarivo : vendredi 17 juin

  • Deuxième Comité de Pilotage (restitution de l’ensemble des diagnostics) : mercredi 22 juin à Antananarivo.
  • Troisième Comité de Pilotage (formulation des recommandations) : mercredi 06 juillet à Antananarivo.
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