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Jui

02

2014

Quel rôle des Guichets Fonciers communaux dans une société où la gestion traditionnelle du foncier reste encore importante ?

Dans le cadre de la réforme foncière lancée en 2005, 471 Communes, soit un tiers des communes existantes à Madagascar ont bénéficié de la mise en place de Guichets Fonciers (GF) communaux. Les trajectoires de ces dispositifs en matière de délivrance de certificat foncier (CF) diffèrent  fortement selon les régions. La région Vatovavy Fitovinany dans le sud – est de Madagascar figure parmi celles dans lesquelles le nombre de demandes ainsi que le nombre de CF délivrés par les GF sont faibles. Une étude réalisée par l’Observatoire du Foncier dans les deux communes d’Ambila et d’Ivato (berceau de la civilisation Antemoro) ont permis de soulever un autre aspect de la gestion foncière à Madagascar : l’interaction des droits positifs et des systèmes traditionnels. Ces systèmes sont caractérisés par une forte hiérarchisation sociale, une tenure collective des terres pour les clans et les lignages, ainsi que la pluralité des règles et des acteurs en rapport. L’étude a permis de comprendre que la présence de ces systèmes restreint le rôle du Guichet foncier dans le cadre de la formalisation des droits, mais on assiste à une évolution progressive dans la façon de penser au niveau de la société.

 

Une organisation sociale structurée avec une gestion hiérarchisée du foncier

La société Antemoro est fortement structurée. Elle est organisée en clans ou troky, principalement les Anteony, les Antalaotra et les Ampanabaka, puis en lignages ou traňobe, qui est labase de leur identité sociale, et enfin en système de classes d’âge.

Chaque clan possède des Ampanjaka (rois), présents dans chaque village.Ils sont normalement désignés dans la classe des plus âgés (Garagea). Gardiens des traditions, leur rôle est de veiller au maintien de la cohésion des lignages. Au niveau du lignage, c’est le Lohatraňo ou l’aîné de la ligne masculine qui décide de la gestion des fatrange ou tanim – patrange (« terres ancestrales ») et de l’attribution des terres au sein des membres du lignage.

Au niveau de la famille élargie, les frères ou les cousins décident ensemble de la gestion du patrimoine familial. Mais l’aîné est influent dans les décisions (to teny).

Au niveau du ménage, bien que la situation ait évolué, l’homme décide généralement seul de l’usage des terres ou de la vente des biens propres du ménage. Selon le contexte, le couple décide ensemble de l’usage et des transactions liées aux terres du ménage. Chez d’autres, la femme est exclue de la gestion des rizières mais reste impliquée dans la gestion des terres situées sur les collines (vohitra).


Un accès à la terre majoritairement par héritage

Dans la majorité des cas, l’accès à la terre se fait par voie d’héritage. Les terres du fatrange, patrimoine ancestral collectif et indivisible,sont réparties aux héritiers uniquement masculins, membres du lignageet reconnus légitimement par la communauté. L’appropriation individuelle de ces terres est contraire au bako, un ensemble de règles coutumières non écrites. Les ayant – droitsjouissent ainsi uniquement d’un droit d’usage (zarafihinanana). Le Lohatraňo, en gardien du patrimoine, gère la répartition de ces terres.

Les terrains aménagés en dehors du fatrange collectif (tany ambadika) échappent à la réglementation conférée par le bako et demeurent des propriétés de la famille qui les a mis en valeur. En général, ces terrains sont gérés en indivision pour les membres et dans certains cas, les biens sont partagés même du vivant des parents. Les femmes héritent peu de ces terres familiales et n’héritent pas non plus des biens du côté de son conjoint. Bien souvent, si elles sont séparées et si elles reviennent dans leurs familles, leurs pères ou leurs frères leur octroient le zara fihinanana, un droit à un lopin de terre parfois précaire et qui peut leur être retiré en cas de différends avec les membres de la famille. Pour anticiper les cas de séparation et pour offrir une autonomie à leurs filles ou sœurs, les pères ou les frères leur offrent en donation une part de terrains, les tandra, qui leurs sont attribuées définitivement.

En raison des héritages et morcellements successifs, des contraintes de superficie et d’accès se posent vis-à-vis des terres ancestrales et familiales. Les transactions foncières en dehors du patrimoine collectif et même en dehors de la Commune, telles que l’achat – vente et le fermage, deviennent de plus en plus pratiquées.

 

Une sécurité relative et un rôle prépondérant des autorités coutumières dans la gestion des conflits

Dans l’ensemble, la société se sent sécurisée par les structures sociales existantes, à travers la reconnaissance de leurs droits par le fokonolona, « communauté villageoise » et les autorités coutumières. Le Ndriaňony, autorité suprême du peuple Antemoro, intervient dans la médiation et le jugement des conflits de grande envergure. Sa décision est respectée par la population. Les Ampanjaka ou Randriambe, appuyés par leurs conseillers et les raiamandrenyarbitrent également les conflits. La décision est généralement acceptée socialement car le jugement est issu d’un pouvoir collectif de décision. Les Lohatraňo font de la médiation de conflits entre membres d’une traňobe. Ces conflits sont généralement réglés à l’amiable, le Lohatraňone rend aucun jugement.

Les affaires non résolues auprès des instances sont portées au niveau du système judiciaire, d’autant plus que le pouvoir traditionnel a peu ou pas d’autorité sur tous les types et statuts de terrains (anciennes concessions coloniales, Aires de Mise en Valeur Rurale, terres en dehors du fatrange).

Les conflits fonciers concernent le plus souvent les différends de délimitation de terrain entre voisins, les conflits d’héritage, les abus de confiance liés à la pratique du debaka (mise en gage d’un terrain pour une durée déterminée, le prêteur ne souhaitant plus restituer le terrain lorsque le propriétaire du terrain souhaite rembourser ses dettes),les conflits entre autochtones et migrants, les conflits sur les anciennes concessions coloniales et les AMVR.

 

 

Les Guichets Foncierscomplémentaires avec les instances traditionnelles de gestion foncière

La prépondérance des terrains appartenant aux fatrange fait que très peu de demandes de certification sont reçues au niveau du Guichet foncier de la région. Le Guichet Foncier d’Ambila délivre en moyenne 55 certificats foncier par an et celui d’Ivato 10 par an depuis leur ouverture, alors que la moyenne nationale est de 76 CF délivrés par an par commune.

Outre l’importance des fatrange, d’autres facteurs peuvent expliquer la faible appropriation de la certification foncière dans la société Antemoro. D’une part, la certification qui introduit une individualisation et un morcellement spatial du patrimoine collectif casse la notion de solidarité et d’identité communautaire du groupe véhiculées par lefatrange. La communauté du patrimoine permet une redistribution des terres en fonction de l’arrivée de nouveaux membres des lignages, situation qui ne serait plus envisageable en cas d’appropriation individuelle dans le fatrange. D’autre part,le Guichet foncier est perçu comme un outil conçu pour concurrencer le pouvoir traditionnel, pour octroyer les terres ancestrales aux étrangers à la communauté, et pour collecter les impôts. En l’absence d’initiatives de communication proprement déployées, la notion d’imposition renvoie au sentiment de corvée, héritage de l’imposition isan – dahy (per capita) du temps de la colonisation.

Les demandes de certificat foncier au niveau du guichet viennent notamment de femmes qui voudraient formaliser leurs droits sur les terres qui leur sont données par leurs pères ou leurs frères, de migrants non – Antemoro, ou d’individus Antemoro originaires d’autres communes ou revenant de terres lointaines pour se faire de l’argent (mamanga). Les demandeurs de certificat foncier sont des commerçants, des fonctionnaires en activité ou retraités et des ménages relativement jeunes. Les terres certifiées sont généralement des terres qui ont été achetées par les propriétaires ou les terres héritées en dehors du fatrange.

Certains ménages ressentent le besoin de formaliser leurs droits, notamment ceux qui ont déjà été confrontés aux conflits fonciers dans le passé qui n’ont pas pu être résolus au niveau des instances traditionnelles, ou encore ceux qui craignent les risques liés à la présence d’investisseurs nationaux et internationaux recherchant des terres pour leurs projets.

La présence et le rôle du guichet foncier, s’ils sont restreints aux fonctions de certification foncière, sont questionnables dans la région sud – est de Madagascar. L’importance des terrains à tenure collective traditionnelle, la notion d’identité sociale véhiculée par le patrimoine collectif, et la sécurisation relative fournie par les structures communautaires et traditionnelles existantes, sont autant de paramètres qui sont à l’origine de la faible demande de formalisation reçue par les guichets fonciers. Si des demandes de formalisation, certes sporadiques, sont adressées au niveau de ce service communal, son rôle mérite à être étendu bien au – delà de la simple délivrance de certificat foncier.

D’une part, le projet de conférer un statut légal pour délimiter et sécuriser les zones à tenure collective coutumière (forestière, agricole, pastorale) implique la démarcation de ces zones dans le Plan Local d’Occupation Foncière – PLOF – duGuichet foncier. Ce dernier fournirait donc les éléments techniques qui permettraient, en complémentarité aux pouvoirs des autorités coutumières,de sécuriser ces zones en cas d’implantation de projets d’investissement extérieur. Ce statut particulier n’aboutirait pas forcément à une immatriculation ou une certification mais valoriserait les modes de gestion coutumière existante, et conférerait une personnalité de droit moral aux associations ou clans qui gèrent le territoire. Par contre, leur délimitation géographique et leur enregistrement dans le PLOF sont nécessaires.

D’autre part, le guichet foncier et le PLOF sont des outils incontournables pour une bonne gouvernance du territoire communal. L’articulation à faire avec le diagnostic préalable et le déploiement du Schéma d’Aménagement Communal (SAC) est plus qu’évidente. Les récentes expériences de recensement fiscal systématique et la gestion des bases de données fiscales renvoient toujours au rôle prépondérant du guichet foncier dans le développement communal. Le recensement et l’imposition fiscale sont d’ailleurs applicables aux fatrange, la législation énonçant que le(s) propriétaire(s) ou l’usufruitier sont contribuables par rapport à l’impôt foncier.

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